日本长期以来一直非常重视发展电子政务，“e-Japan”系列信息化战略计划明确将电子政务列为五大重点领域之一，此外首席信息官联络会议还出台了专门的《电子政府构筑计划》，着力推进电子政务的建设。这些措施体现了日本政府推进电子政务建设乃至信息化建设过程中的一个明显特点：重视战略计划的制定，强调有计划、有步骤推进。从这些战略计划中，不仅可以看到日本政府最新的电子政务建设措施，而且还可以看出其电子政务建设在今后一段时间可能出现的政策导向。

　　2005年12月8日，IT战略本部举行了第34次会议，讨论并通过了日本最新的信息化国家战略《IT新改革战略》，日本政府于2006年1月18日正式向公众发布了该战略。《IT新改革战略》是日本政府在完成了《e-Japan战略Ⅱ》建设目标后提出的最新信息化建设计划，是日本政府2006～2010年间信息化建设的基本纲领。本文将通过解读《IT新改革战略》中所包含的电子政务相关政策，分析日本今后五年电子政务建设的趋势。

　　一、日本电子政务建设现状与面临的问题

　　(一)建设历程与成果

　　日本政府有计划、有重点地推进电子政务始于1993年起草《推进行政信息化基本计划》。该计划于1994年12月(1997年12月修订)发布，这是日本政府推出的第一个政府信息化建设五年计划，主要目标是在国家行政机关建设信息基础环境，重点建设项目包括建立使用计算机的工作环境、推进数据编码等基本项目的标准化、建立电子文件交换系统等信息系统、完善并扩大数据库建设、强化政府对新技术的评估机制、建设高技术通信网络等。

　　从2001年开始，日本政府先后推出了“e-Japan”系列信息化战略计划，明确将电子政务建设确定为日本信息化建设的五大重点领域之一。“e-Japan”系列战略计划指出了电子政务建设的基本思路、战略目标和具体的实施措施。2003年7月，首席信息官联络会议根据《e-Japan战略Ⅱ》的有关规定，推出了专门的《电子政府构筑计划》。《电子政府构筑计划》明确了2003～2005年间日本电子政务建设的方向和重点，以及两个战略目标：一是实现以公众为中心的行政服务，即公众可以利用多种手段随时获取所需信息(信息提供无缝化)，并通过互联网上的一个窗口办理各种行政手续(“一站式”服务)；二是实现内部业务和系统的最优化、高效化和合理化，消除业务流程中的重复操作。2004年12月，在总务省提出的政策建议《u-Japan政策》中进一步提出，“提高电子政务服务的便利程度”是下一步优先解决的21个问题之一。

　　总而言之，日本电子政务建设经历了从推进行政业务改革、完善电子政务基础环境，到进一步优化业务流程、谋求实现以用户为导向的服务型政府的演变过程。从思路上来看，日本电子政务建设是以基础设施建设和行政业务改革为推动力，以电子政务公共服务为导向，以建设服务型政府为目标逐步推进的。从1993年开始集中推进电子政务建设至今，日本电子政务建设获得了飞速发展，取得了显著的成果，如构筑了中央和地方互联的政府内部网络平台，建成了统一的政府门户网站，搭建了多个支撑系统，基础环境比较完善等，这些成果最终表现在日本政府已经具备了向用户提供高质量的电子政务公共服务的能力，到2004年3月，日本中央政府能够向用户提供的在线申请申报手续已经达到了适宜在线进行申请申报的全部手续的96%。

　　(二)存在问题

　　虽然日本电子政务建设取得了上述丰硕的成果，但这并不意味着日本电子政务建设达到了很高的水平，被过快的建设所掩盖的许多问题正在逐渐暴露出来，如实际利用率低下、公众对电子政务的认同度和信任度不高、业务流程仍然存在繁琐重叠问题等。

　　其中，最突出的问题是实际利用率低下，这一问题已经成为制约日本电子政务建设进一步发展的关键因素。从表面上看，中央政府能够向用户提供的在线申请申报已经达到了适宜在线进行申请申报的全部手续的96%，建设水平不可谓不高。但是从实际利用率来看，则可以用“惨淡”二字形容，根据《U-Japan政策》提供的数据，2003年各府省通用电子申请系统中处理的行政咨询等业务仅占全部咨询业务的0.7%。此外，还存在电子申请申报渠道形同虚设的情况，例如完成电子申请申报手续后，还必须邮寄附加文件，或者手续费的交付未实现在线化等。日本总务省为了了解公众对电子政务的认知情况，于2005年11月进行了一次问卷调查。调查结果显示，虽然80%的被调查人对“电子政务”有所了解，但是在这80%的被调查者中，正在获取或获取过电子政务服务的仅占20%。调查进一步显示，未使用过电子政务服务的被调查者中，70%是因为对电子政务的安全性或个人信息保护力度有所担忧。建设是为了应用，如果建成的系统不能够被使用，那么不仅没有达到建设目的，反而实际上形成了社会资源的浪费和机会成本的增加。因此，对于日本政府来说，如何提高公众对电子政务的认知度和信任度，将是下一阶段电子政务建设的首要任务。

　　此外，对于业务流程仍然存在繁琐重叠等问题，日本政府已经开始着手解决，引入了EA管理体系，制定了《业务、系统最优化计划制定指南》系列文件。但是由于政府现有系统的更新工作量非常庞杂，目前各府省以及地方政府的体制仍然不够完善，业务流程优化的问题仍然是当前日本电子政务建设的一个重要任务，并且由于业务流程优化工作本身就具有延续性，所以此项工作还将在相当长时间内在日本电子政务建设的过程中占据重要地位。

　　因此，《IT新改革战略》提出，今后若干年，日本政府应致力于解决上述问题，努力健全财政体制，提高行政效率和政府服务水平，最大限度地利用信息通信技术进行业务改革和行政改革。

　　二、《IT新改革战略》中的电子政务政策

　　早在2005年中期《e-Japan战略Ⅱ》的目标基本完成时，IT战略本部会议就开始酝酿制定新的信息化国家战略，经过半年多的努力，并借鉴了《U-Japan政策》的有关理念和内容，IT战略本部于2006年1月正式出台了《IT新改革战略》，提出了日本信息化建设下一步的基本理念、目标和政策等，电子政务是其中重要的一部分。

　　(一)《IT新改革战略》的框架结构

　　《IT新改革战略》包括两大部分：基本理念和IT政策的重点。基本理念部分提出了2006～2010年日本信息化建设的战略性理念、基本目标和方针。三个战略性理念分别是“用户导向”、“强化竞争力”和“通过信息化进行社会结构改革”。基本目标和方针要求政府努力促进光纤网的建设完善；截止2010年在全国范围内完成(高速大容量)宽带通信网的覆盖工作；促进电子政务的发展，截至2010年将中央政府和地方政府的申请申报手续在线利用率从目前的不到10%提高到50%。IT政策的重点是《IT新改革战略》的核心所在，IT战略本部依据总务省的《U-Japan政策》以及自身的调研，提出了如下重点政策：通过信息化进行社会结构改革、信息化基础要素的建设完善以及推进日本的技术、产品与标准向全球的推广。《IT新改革战略》针对每一项政策详细说明了日本面临的现状和存在的问题，提出了明确而具体的建设目标和实施方案，并制定了明确的评估指标。

　　(二)电子政务建设目标与评价指标

　　《IT新改革战略》既强调提出现实可行的建设目标与具体政策，也强调对政策执行情况进行评估。建设目标与评价指标的具体内容既是对日本电子政务建设面临课题的解答，也体现了该战略的体系性和可行性。

　　1、建设目标

　　《IT新改革战略》一如既往地重视电子政务建设，提出的总体目标是：通过在行政领域灵活应用信息通信技术，提高国民生活的便利程度，简化行政环节，提高行政效率以及行政行为的透明度，建成世界上最便利、效率最高的电子化政府。为了更加明确上述目标的具体含义以及提高其可执行性，战略将此目标细分为三个具体目标：

　　(1)建设能够使公众切实感到便利和政府服务水平不断提高的电子化政府，同时到2010年向中央、地方政府以及地方公共机构提出的申请申报手续等的在线利用率应达到或超过50%；

　　(2)完善各府省信息系统的建设和评价体制，在IT战略本部中建立针对政府信息系统整体的评价体制，促进政府业务和系统的优化，建成高效的电子化政府，对于地方政府应采取同样的措施进行建设和完善；

　　(3)对于中央和地方公共团体的系统，应在考虑用户便利的同时，确保其可信性和安全性，加强信息安全制度建设，并通过发展电子政务，加强普及和培育尖端技术。

　　2、评估指标

　　为了约束和控制政府行为，确保上述目标能够顺利实现，《IT新改革战略》还规定了五项评估标准，以评估相关政策的执行情况和执行效果。这五项标准分别是：申请申报等手续的在线利用率；申请者必须花费的时间和费用；政府网站的利用情况；信息系统相关成本的削减情况、业务处理时间与裁减人员的效果；公共服务中IC卡的引入情况及其使用后公共服务水平的提高程度。

　　(三)主要政策

　　为了实现“建成世界上最便利、效率最高的电子化政府”的总体目标，《IT新改革战略》提出了13项具体的实施政策：

　　1、关于促进在线利用率的申请申报手续，应于2005年内制定并公布包含目标在内的促进计划，2010年应达到在线利用率50%以上；

　　2、研究与所得税、营业税电子申报相关的制度及改善该制度执行力度的方案，设计普及电子化手段缴税或手续费的方案；

　　3、以用户为导向，通过采用附件电子化、省略或废除附件、废除手续本身、给予奖励、缩短处理期间、简化本人确认方法等方式对相关手续进行梳理或改进，改变以书面文件为媒介进行业务处理的传统思想，实现工作人员的意识变革；

　　4、依据有关法令，以国民年金、厚生年金受领权人进行现状确认时或在不动产登记申请手续中的应用为先导，促进居民基本账户网络系统的应用，到2010年实现各种行政手续的精简。同时，关于各府省和地方公共团体的连接系统，原则上应整合到综合行政网(LGWAN)，从而推进标准化统一的系统的应用；

　　5、2008年所有都道府县应完成公共机构个人认证申请系统的配置，2010年所有地方政府应完成该系统的配置；

　　6、中央、地方公共团体应努力推进信息系统数据的标准化，并应努力促进各系统之间的连接和协作，以促进各种行政手续的一站化或各种公共服务的协同办理，如迁居时各种行政手续的一揽子申请，或者地方公共团体间各种公共服务(如防灾)的协同开展。2007年应完成上述数据的标准化，并以该标准为基础推进地方公共团体的改革；

　　7、除针对中央或地方公共团体的申请等手续外，还应在医疗、看护、年金等公共领域推进采用IC系统提供安全、迅速且可靠的服务，2007年夏应完成引入该系统的可行方案并得出结论；

　　8、2006年上半年，各府省应在首席信息官下设立新的综合管理机构——项目管理办公室(PMO)，该办公室在首席信息官辅佐官的建言和协助下，全面负责府省内信息系统规划、开发、应用、评价等业务，并编制出可灵活执行上述业务的预算方案，战略性、规划性地进行信息系统采购。此外，还应通过在各府省实施统一的进修计划，有计划地培养各府省精通信息系统和业务改革的内部人才，并通过推进人才培育的统一化促进地方公共团体的体制完善；

　　9、2006年上半年，应在IT战略本部下设立由精通利用信息技术进行业务改革的外部专家组成的电子政务评价委员会，该委员会负责对各府省业务、系统最优化工作进行严格的审查和评价(包括费用效果比)，并应对信息系统的规划、开发、应用、评价等业务提供必要的协助和建议，对各府省PMO的活动状况进行评价。并且，关于各府省共同的业务和系统，应于2006年上半年在IT战略本部下完成以工程管理、工作方法调整、费用效果比的确认以及经费有效应用为目的的体制调整，从而实现有关负责府省间业务、系统的协作，顺利、有效地实施开发及应用工作；

　　10、在更新或维护各府省信息系统时，应明确其费用效果比，包括对当前正在运行的系统进行重新审查，除确保系统可信性及安全性等必要因素外，实施更新或维护行为仅在符合下述三项标准时方可实施：(1)有利于行政、财政改革，如能够减少信息系统相关经费、缩短业务处理时间或可以削减人员；(2)以最优化计划等制定完善行动计划为基础；(3)能够提高便利程度。并且，可以外包的业务应尽量外包；

　　11、2005年内应制定完成信息系统采购相关指南，各府省在依据该指南进行信息系统采购的同时，应努力增加有相应技术能力的企业参与竞争的机会。并且，各府省应定期对依据该指南进行的系统采购情况进行审查，根据需要进行改进；

　　12、政府应着力研究有利于综合提高系统便利性、安全性以及运营效率的电子政务通用基础设施构筑方案。此外，今后各府省在更新信息通信设备时，原则上应以到2008年升级至IPv6为基本方针。而且，政府应以推进高层次、高安全性的电子政务为方向，研究今后应开发的技术，并以该研究结果为基础，通过政府与民间协作推进必要的技术开发；

　　13、对于独立行政法人，应参照政府的有关措施，原则上到2007年制定最优化计划，并依据该计划从内部管理业务开始着手推进业务、系统的优化升级，以促进独立行政法人业务和系统的高效化、合理化。

　　三、新政策所体现的政策导向分析

　　仔细分析上述13项政策，依据政策的具体内容可以将其分为四种类型：以提高服务水平和系统利用率为目的的措施(第1～4项和第7项)；以加强基础设施建设为目的的措施(第5项)；以完善管理体制为目的的措施(第8、9项)；以业务优化为目的的措施(第6项和第11～13项)。仅从具体政策分布的密集度就可以看出：日本政府在今后五年间电子政务建设的重点倾向于提高政府的服务水平和系统利用率以及进行业务梳理优化和系统安全性建设，兼顾政府管理体制的进一步完善，而基础设施建设则相对弱化了。

　　(一)建设用户导向型电子化政府，提高现有系统的用户利用率

　　从《e-Japan战略Ⅱ》提出“一站式”服务建设目标以来，日本政府一直非常重视在线申请申报系统的建设，并实现了绝大部分手续可以在线申请申报的目标，但是系统利用率的低下促使日本政府对以往的政策进行反思。这种反思在近年来的政策上已有所反映，如2004年12月24日出台的《今后行政改革的方针》便特别强调了电子政务利用率的问题，提出应就“各府省年度申请件数较多(超过10万件)的手续，企业使用频率较高的手续以及企业需求较大的手续”制定《促进在线手续利用率的建设方案》，以提高相关在线手续的利用率。随后，2005年度日本政府便推出了《促进在线手续利用率的建设方案》，针对登记、国税缴纳、社会保险等175项手续，制定了详细的行动计划。

　　《IT新改革战略》进一步强调了利用率问题，在电子政务部分提出了今后五年中具体的建设目标，即截至2010年向中央、地方政府以及地方公共机构提出的申请申报手续等的在线利用率应达到或超过50%，并从纳税、文件附件等方面制定了具体的政策。仅从IT战略本部只将目标设定在50%就可以看出，在提高电子政务利用率方面，日本政府还有很长的路要走，而系统利用率作为日本电子政务建设的一项直接目的和评价指标，提高利用率更是建设中不可回避的问题。可见，在未来若干年内，建设用户导向型电子政务，提高现有系统的用户利用率仍将是日本电子政务建设政策中的一个重点。

　　(二)推广EA管理模式，推进业务梳理与优化

　　EA是“Enterprise Architecture”的简称，原本是企业的管理模式，后相继被美国、日本等国家引入电子政务建设。管理者采用EA管理模式，主要是为了通过把握纷繁复杂的组织结构，从整体的角度考察业务系统，在此基础上做出决策，优化组织结构，避免重复投资，提高经营效率。将EA引入电子政务建设始于美国，日本政府借鉴了美国的经验，从2003年8月正式引入了EA管理模式，制定了《业务、系统最优化计划制定指南》，并不断修改和完善。

　　《IT新改革战略》突出强调了业务梳理与优化的问题，不仅明确提出了“实现政府业务、系统的最优化，建成高效的电子化政府”的目标，而且在具体政策也大幅地倾向于此问题，不仅强调府省内部的业务优化，而且强调府省之间的联合与协作；不仅强调计划的制定与执行，而且强调跟进与完善。业务、系统的优化与升级是一个长期的过程，本身就需要渐进地开展，而且战略还强调在进行业务优化的同时还要进行系统升级，并伴随着社会改革，更加大了政策执行的难度。可想而知，业务、系统的优化升级今后也将在日本电子政务建设中占据重要位置。

　　总而言之，《IT新改革战略》的出台标志着日本电子政务建设由基础环境建设全面转向服务型政府的建设，今后日本电子政务的相关政策也将更加强调政府业务的精简优化与服务质量的提高。