电子民主型电子政务策略，属于政治体制改革范畴，是行政体制改革与政治体制改革结合的产物。与扁平服务型电子政务策略的最主要区别在于，一站式服务或运行透明化，可以不涉及政治体制改革，而只是行政体制的工具性改革；而实行电子化民主，则直接诉诸基本价值的确定和实现。它既涉及程序民主，又涉及实质民主。它形式上是行政体制改革，实际上是政治体制改革。

　　电子化民主电子政务策略，在政府扁平式电子服务基础之上，优先关注的特殊问题包括:

　　1 通过政治体制改革，应对科技革命带来的挑战。把信息化与政治改革结合起来，使信息化起到推动民主政治建设的作用，推进政治体制改革，发展民主政治。
　　2 从代议制间接民主发展到以信息网络技术支持的直接民主。
　　3 摒弃官僚制及其政治土壤。

　　电子民主型电子政务，可以作为电子政务逻辑上的第四个基础环节和电子政务历史发展的第四阶段。

策略五: 全面响应型电子政务

　　全面响应型电子政务策略，它的基本内涵是公共管理中社会对公民个性化需求没有时空缝隙的互动响应。它区别于电子民主型电子政务的下限边界，一是无缝隙响应；二是个性化服务。

　　电子化民主偏重于政治价值的取向，但为企业和公民提供每天24 小时、每周7 天、每年365 天的服务，就不光是价值判断问题，而涉及如何低成本、可操作地实现；至于涉及公民个性化需求满足，则是一个更高的、近期基本上还是一个难以实现的理想。

　　全面响应型电子政务，主要关注的问题包括:

　　1 在摸索建立基于信息社会的政治文明高度上应对技术革命带来的挑战。重点是个人的自由而全面的发展，对政治体制的最终决定性作用。
　　2 突破传统的工具理性对政治与行政的束缚，建立更具人文色彩的可持续发展的价值标准，以更加符合和体现以人为本的人口、资源、环境、经济社会协调发展的思想。
　　3 重建公共管理的道德秩序和公民的责任意识，并创造条件实现从法治、德治到无为而治的转变。

　　全面响应型电子政务，可以作为电子政务逻辑上的第五个基础环节和电子政务历史发展的第五阶段。

　　廓清电子政务的相关概念，区分电子政务五种基本策略，是为了对一国电子政务发展进行具体的评价和对位，为进一步研究行政系统与行政环境的相互作用，提供客观的、有广泛的逻辑和历史容纳力的坐标系。需要指出，从行政生态学研究角度，我们的研究不是对它进行好或坏的价值判断，这里，我们关心的中心问题，是某种具体策略是否适用于另一个不同的场合。

二、电子政务的行政环境: 相互制约与不同诉求

　　电子政务的策略选择，不仅取决于行政系统本身，而且取决于行政环境。研究电子政务策略选择的意向空间和制约因素，将涉及不同阶段电子政务与行政环境的相互制约关系，换言之，电子政务策略应该是特定行政环境下政府对电子政务不同诉求的具体体现。

　　行政环境，是围绕行政系统主体开展行政活动的外部境况，是各种直接地或间接地作用和影响行政活动的客观因素的总和。按照美国学者里格斯(Fred W1Riggs) 的看法，影响一个国家行政最主要的有五种环境要素，即: 经济要素、社会要素、沟通网、符号系统和政治构架。受里格斯行政生态学观点的启发，并主要结合亚太经合组织(APEC) 基于世界经合组织(OECD) 的信息化指标研究框架(APECSEC ，2002) ，我们将电子政务的行政环境，概括为以下四大类:

　　经济要素，是决定电子政务策略选择的核心因素，主要包括经济结构、消费水平、金融发展、政策法规、综合评价五类二级指标和国内生产总值等19 个三级指标。

　　沟通网，主要包括硬件设施、价格、信息资源三类二级指标和互联网用户数、互联网站普及率、电话主线普及率、移动电话普及率、电视机和有线电视普及率、计算机普及率、公路线路长度等8 个三级指标。

　　创新基础，主要包括信息化应用、创造力、创新机制、创业精神等指标。

　　人力资源，主要包括研发人员、高科技工作者、教育与培训支出、教育水平、教育水平对就业和收入的影响、自然科学新增人才、科技素养等指标。

　　我们以《国际统计年鉴(2002) 》2000 年实际数据，利用天律公司《国家信息化测评软件V110》，对相关国家的上述环境要素，进行了数据分析。

　　根据世界银行划分标准，我们在人均GDP 高于9206 美元的高收入国家、人均GDP 介于2976—9205 美元的中高收入国家、人均GDP 介于746 —2975 美元的中低收入国家和人均GDP 少于745 美元的低收入国家中，各取10 个样本进行研究。样本选择的标准是: 第一，在所在收入档次的国家中具有代表性；第二，在研究所需的电子政务系统和环境指数两套指标中，均可采集到2000 年数据。

　　第一组数据，是联合国经济与社会事业部(DPEPA/ UNDESA) 发布的Benchmarking Egovernment : A Global Perspective 中提供的2000 年各国电子政务指数。该报告将电子政务划分为:起步、单向互动、双向互动、事务处理和无缝集成五个发展阶段，并通过电子政府指数，来近似地代表电子政务的系统状况。

　　第二组数据，是我们根据《国际统计年鉴(2002) 》提供的2000 年数据，按国家信息化测评
中心的统计标准，通过软件分析得出的相关国家的环境指数，包括由人均GDP 代表总的行政环境和由经济要素、沟通网、创新基础和人力资源四类环境指数代表所在国电子政务所处的具体行政环境。我们用这套数据，近似地代表电子政务的行政环境。

　　在此两套数据的基础上，我们以电子政务的五种策略，作为横坐标；以联合国电子政府五个发展阶段为纵坐标，将四个收入组的各10 个国家的样本环境数据，分别放入它们所在的阶段和策略的交叉点，进行电子政务发展情况的系统定位，旨在利用这种方法在电子政务的发展阶段、环境和策略之间，建立一种类似函数关系的相互联系。目的是通过对不同的分组引入样本国的环境指数和对样本进行行政环境与电子政务发展阶段、策略的相关性分析，从中得出关于电子政务策略选择的某些统计规律性的认识。

　　(一) 电子政务发展与所处行政环境的总体关系
　　我们从“电子政务发展阶段、策略与总体行政环境关系” (表略) 中得到的总体分析结论是:
　
　1 一国行政环境水平(以人均GDP 代表) ，与其电子政务发展阶段，呈正相关关系。
　2 低收入国家电子政务发展往往超过其收入发展阶段。
　3 中低收入到高收入国家中，不同程度存在电子政务发展阶段滞后情况。

　　总的来看，全球电子政务发展，呈现“低收入国加速、高收入国缓步”的“龟兔赛跑”景象和发展阶段、策略阶梯上升状态。
　
　　(二) 电子政务发展阶段、策略与行政环境相互关系的分类比较

　　1 经济要素的影响

　　表1 　经济要素类总表
　　
高收入国家中高收入国家中低收入国家低收入国家
日　本74102 韩　国132134 白俄罗斯28139 乌克兰38169
美　国142182 阿根廷27187 泰　国58144 印度尼西亚87147
德　国71101 捷克共和国46167 伊　朗21195 印　度81169
荷　兰49167 墨西哥89163 罗马尼亚31198 巴基斯坦66133
新加坡82154 匈牙利—3 俄罗斯64164 越　南10171
英　国79126 委内瑞拉23127 埃　及33158 蒙　古20140
法　国62124 波　兰33146 哈萨克斯坦24187 尼日利亚22147
加拿大58119 巴　西79170 菲律宾45185 缅　甸3119
澳大利亚34130 土耳其44169 斯里兰卡28162 南斯拉夫—3
以色列31176 南　非49170 中　国159166 孟加拉国23118
均　值681581 581592 491798 391348

　　经济要素作为行政环境的首要环境因素，对电子政务发展阶段水平，具有决定性影响。表现为以下几点:

　　第一，不同现代化程度和收入水平的国家，生产方式阶段不同。高收入国家已经完成工业化意义上的现代化，正向后工业社会生产方式转变。中高收入和中低收入国家，一般处在向工业化生产方式的全面转变之中。低收入国家中农业生产方式还在经济活动中占重要地位。

　　第二，不同生产方式决定不同社会组织方式。扁平化网络组织，是随后工业化生产方式兴起而兴起的。科层制组织，是随工业生产方式兴起而普及的。家庭式组织，是与农业生产方式相伴随的。

　　第三，社会组织方式决定政府组织结构。政府流程再造，往往出现于扁平化企业网络组织发达的后工业化国家。在科层化组织为主的工业化社会之中，官僚制一般成为政府组织结构的主导形式。在主要经济体中广泛存在农业家族式组织的社会之中，政府改革主要还集中在从家长制向科学管理转变上。

　　在以上的统计资料中，不同收入组别的国家电子政务水平高的国家中，所在的组经济水平
高，在同一组中，经济好的国家中，电子政务水平一般也较高。其中只有两个例外: 泰国和印度尼西亚，后面会涉及其特殊原因。

　　2 沟通网的影响

表2 　沟通网类总表( 数值完整)
高收入国家中高收入国家中低收入国家低收入国家
日　本8152 韩　国17146 白俄罗斯4175 乌克兰11146
美　国20154 阿根廷4112 泰　国6153 印度尼西亚8113
德　国7110 捷克共和国10138 伊　朗5102 印　度17118
荷　兰7187 墨西哥5126 罗马尼亚13172 巴基斯坦3121
新加坡4190 匈牙利2137 俄罗斯9189 越　南4135
英　国6137 委内瑞拉3159 埃　及3126 蒙　古7188
法　国5148 波　兰8108 哈萨克斯坦2196 尼日利亚1154
加拿大6159 巴　西9127 菲律宾5172 缅　甸0141
澳大利亚6173 土耳其5189 斯里兰卡2114 南斯拉夫9133
以色列4190 南　非4157 中　国18101 孟加拉国0150
均　值719 71099 712 61399

　　
　　从表中我们可以看出以下规律:

　　第一，沟通网水平从低到高，与收入组档次从低到高，保持一致；且与电子政务发展阶段由低到高，在组间保持基本同步。

　　第二，在各收入组中，同一收入组国家间，沟通网水平与电子政务发展阶段，不一定一致。在同一收入层次上，不一定“电子”发展得好，“政务”也发展得好。

　　第三，中低收入组与中高收入组，基本在同一个沟通网水平上，而与高、低收入组差距较大。这与该两组国家发展阶段、策略大量集中于中间地带，至少存在现象上的联系。这似乎表明信息化基础设施建设，在政府管理信息化到扁平服务型电子政务阶段，具有特殊的重要性。

　　第四，沟通水平低于本组平均值的国家，会抵消部分经济要素优势的作用。例如，泰国沟通网水平，低于同组平均值。虽然泰国经济要素水平，在组内较高，但发展阶段不高。这是原因之一。

　　3. 创新基础的影响

表3 　创新基础类总表( 数值完整)
高收入国家中高收入国家中低收入国家低收入国家
日　本7162 韩　国12183 白俄罗斯3152 乌克兰7140
美　国4149 阿根廷1159 泰　国1142 印度尼西亚1144
德　国4140 捷克共和国3146 伊　朗1138 印　度2159
荷　兰3111 墨西哥1166 罗马尼亚3181 巴基斯坦0180
新加坡0153 匈牙利—3 俄罗斯7164 越　南1187
英　国3177 委内瑞拉0133 埃　及2145 蒙　古2196
法　国3159 波　兰3128 哈萨克斯坦—3 尼日利亚—3
加拿大2156 巴　西3130 菲律宾0189 缅　甸—3
澳大利亚2135 土耳其1161 斯里兰卡2100 南斯拉夫4122
以色列3159 南　非1193 中　国2190 孟加拉国0171
均　值31601 31332 2189 21749
　　
　　创新基础这个环境要素，同样呈现收入组之间发展阶段和策略的层层递进关系。

　　第一，收入组间比较，收入越高国家，创新基础越好，电子政务发展阶段越高。

　　第二，收入组内比较，创新基础好的国家，电子政务发展阶段不一定高。说明在同一收入组内，创新基础对电子政务阶段没有必然决定作用。

　　第三，创新基础低于本组平均值，会对电子政务发展产生不利影响。泰国创新基础环境值，远低于本组平均值，构成对经济要素优势的第二个抵消因素。印度尼西亚的创新基础环境值，远低于本组平均值，构成对经济要素优势的抵消因素之一。中国创新基础水平，仅在平均线上，将成为电子政务快速发展的长期制约因素。

　　4. 人力资源的影响

　　表4 　人力资源类总表( 数值完整)
高收入国家中高收入国家中低收入国家低收入国家
日　本3198 韩　国7176 白俄罗斯5164 乌克兰8166
美　国3177 阿根廷4100 泰　国2150 印度尼西亚1198
德　国3198 捷克共和国5188 伊　朗1156 印　度1194
荷　兰4101 墨西哥2107 罗马尼亚1195 巴基斯坦1100
新加坡2167 匈牙利1106 俄罗斯7144 越　南2101
英　国2197 委内瑞拉2110 埃　及3115 蒙　古3183
法　国5141 波　兰5193 哈萨克斯坦1105 尼日利亚1114
加拿大4104 巴　西1180 菲律宾4193 缅　甸1155
澳大利亚4138 土耳其1184 斯里兰卡1150 南斯拉夫5197
以色列2180 南　非1156 中　国2127 孟加拉国0193
均　值31801 314 31199 21901
　　
　　人力资源环境值，同样呈现收入组间层层阶梯递减关系，与电子政务发展存在内在联系。第一，收入组间比较，人力资源环境值高，电子政务发展阶段高；人力资源环境值低，电子政务发展阶段低。

　　第二，收入组内比较，除了高收入组外，组内电子政务发展领先的国家中，人力资源环境值差别较大。说明在电子政务发展的中低阶段(一站式服务之前) ，人力资源因素在组内作用还不很明显。

　　第三，人力资源环境值低于组内平均值，会在一定程度上抵消其它环境因素方面的优势。泰国和印度尼西亚，人力资源环境值，远远低于组内平均值。从而分别构成抵消其经济要素组内优势的电子政务第三、第二阻碍因素。

　　第四，中国人力资源环境值低于本组平均值，这表明，人力资源条件差，将成为制约电子政务发展的最大环境因素。

　　5. 综合分析结果

　　在我们分析的全部40 个国家中，有38 个国家呈现一般规律，只有泰国(中低收入组) 和印度尼西亚(低收入组) 与众不同。

　　一般规律是: 一国电子政务发展阶段和策略，与其经济要素水平，呈现高度正相关性。这个规律不仅对于组间比较适用；在组内(每组组内一般都跨两个发展阶段) 比较也适用。而其它三个环境要素(沟通网、创新基础和人力资源) ，只在组间比较存在类似规律；组内比较不存在类似规律。

　　泰国和印度尼西亚对于上述规律的例外，却给人以另一个重要启示。这两个国家虽然经济要素在各自组内领先，但同时有多个其它环境要素值，低于本组平均值。这说明，虽然经济要素是电子政务发展第一位的环境决定因素，但经济以外环境要素与经济要素之间，具有明显的相互制约作用。